中國(guó)“裸官”報(bào)告：金融行業(yè)內(nèi)高管外逃成重災(zāi)區(qū)

　　中國(guó)“裸官”報(bào)告

　　除了國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人、中資駐外機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和政府官員攜款外逃，金融行業(yè)內(nèi)負(fù)責(zé)人或者主管人員外逃，成為貪官外逃的重災(zāi)區(qū)。

　　按官方口徑，短短三四年時(shí)間內(nèi)，外逃公職人員已經(jīng)由倉(cāng)促變?yōu)轭A(yù)謀和準(zhǔn)備充分。這應(yīng)和了犯罪心理學(xué)中的橫向效果發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型期國(guó)家每年產(chǎn)生的腐敗收益高達(dá)200億美元到400億美元，相當(dāng)于全球官方發(fā)展援助的20%到40%明確規(guī)定不得擔(dān)任“黨政正職和重要部門的班子成員”或“敏感崗位的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”的責(zé)任性后果正在成為一種規(guī)范趨勢(shì)截至2013年5月，中國(guó)已與49個(gè)國(guó)家簽訂民、刑事司法協(xié)助類條約，與36個(gè)國(guó)家簽訂了引渡條約。

　　2013年的9月，注定是一個(gè)在中國(guó)司法史上刻下重痕的秋季。薄熙來(lái)、張曙光等貪腐大案相繼開庭，這些涉及高級(jí)別官員腐敗的案件，如同從權(quán)力核心接連拋出的巨型線球，賦予公眾豐富的解讀空間。

　　隨著庭審將絲線層層剝開，相關(guān)案件的一個(gè)特征呈現(xiàn)出來(lái)——涉案官員的配偶、子女甚或大部分財(cái)產(chǎn)均移至國(guó)外，而當(dāng)事人則在國(guó)內(nèi)“裸體做官”。

　　“裸官”一詞出現(xiàn)并不久遠(yuǎn)，至2008年時(shí)方被提出并流行。五年來(lái)，“裸官”們接二連三落馬，公眾對(duì)此概念由陌生到熟悉，并發(fā)現(xiàn)這種屬性已成諸多貪腐案件的“標(biāo)準(zhǔn)配置”。這些“裸官”及其家屬在境內(nèi)、境外生活如何？財(cái)富如何被轉(zhuǎn)移與處置？財(cái)富規(guī)模幾何？這些問(wèn)題，可以從已經(jīng)審判的“裸官”案件中窺斑見豹。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次代表大會(huì)召開之后，新一輪的反腐行動(dòng)相繼展開，被提到不反腐會(huì)“亡黨亡國(guó)”的高度。通過(guò)“老虎蒼蠅一起打”的個(gè)案反腐，相繼牽落副部級(jí)以上官員就有重慶原市委書記薄熙來(lái)，四川原省委副書記李春城，廣東原省委常委、統(tǒng)戰(zhàn)部原部長(zhǎng)周鎮(zhèn)宏，國(guó)家發(fā)改委原副主任、能源局原局長(zhǎng)劉鐵男，安徽原副省長(zhǎng)倪發(fā)科，四川原省委常委、副省長(zhǎng)郭永祥，內(nèi)蒙古原區(qū)委常委、統(tǒng)戰(zhàn)部原部長(zhǎng)王素毅，廣西政協(xié)原副主席李達(dá)球等人。根據(jù)監(jiān)察部網(wǎng)站公開消息統(tǒng)計(jì)，2013年上半年曝光“問(wèn)題官員”有54起。

　　細(xì)分內(nèi)涵而言，“裸官”并非等同貪官，但令人瞠目的貪腐實(shí)例表明，“裸官”距離貪官僅有一步之遙。當(dāng)對(duì)“裸官”的警鐘又一次響起，研究這一群體以及對(duì)這一群體的監(jiān)管制度日趨必要。

　　自上世紀(jì)80年代末至今，中國(guó)“裸官”的產(chǎn)生、成型、高發(fā)經(jīng)歷了一個(gè)由非典型到典型、由試探性到猖獗、由目的單一性到多樣性的復(fù)雜發(fā)展過(guò)程。由此，《財(cái)經(jīng)》雜志擇取此20余年的時(shí)間跨度、匯集了59個(gè)落馬“裸官”案例，制成此份《中國(guó)“裸官”報(bào)告》。

　　與此同時(shí)，報(bào)告結(jié)合對(duì)有關(guān)專家的采訪、最高檢察院1981年以來(lái)的工作報(bào)告以及中央和地方針對(duì)“裸官”的治理政策、走向，透析“裸官”現(xiàn)象的特征、背景、危害，以期助益“裸官”治理的反腐探索。

　　在這59個(gè)“裸官”樣本里，有身處要職的政府高官，有地方或職能部門獨(dú)攬一方權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，也有各類國(guó)企高管——其中以金融業(yè)管理層人士占比最重。按比例來(lái)分，金融行業(yè)占據(jù)24%，黨政官員占據(jù)34%，其余多為非金融類的國(guó)有企業(yè)人員，所在行業(yè)涉及電信業(yè)、煙草業(yè)、石油業(yè)、證券業(yè)、交通業(yè)、旅游業(yè)、服裝業(yè)以及其他商貿(mào)投資領(lǐng)域。

　　在本報(bào)告中，有據(jù)可查的59人的涉案總金額高達(dá)數(shù)十億元。

　　另一方面，報(bào)告梳理了中共中央、國(guó)務(wù)院和司法機(jī)關(guān)治理“裸官”的歷史脈絡(luò)和政策延續(xù)，從中我們發(fā)現(xiàn)：對(duì)于治理的研究早已開展，不同層面的統(tǒng)計(jì)也在持續(xù)，防治甚至帶有懲罰性的政策和規(guī)定也已出臺(tái)數(shù)部，但這些規(guī)定仍存在操作層面上不同程度的漏洞和不透明性。從依法治國(guó)的理念上，尚缺乏法律的規(guī)制和界定。

　　在新形勢(shì)下，中國(guó)的反腐敗工作面臨著更嚴(yán)峻的考驗(yàn)，也到了一個(gè)關(guān)鍵當(dāng)口。如何讓反腐敗規(guī)劃和反腐體系更加健全完善，是當(dāng)下各界亟待突破的議題。

　　報(bào)告一：“裸官”的概念

　　“裸官”一詞“發(fā)明”自民間，初為中性，漸次變?yōu)橘H義詞。在目前的輿論爭(zhēng)議下，亟須官方通過(guò)制度設(shè)計(jì)厘清“裸官”概念

　　概念誕生

　　“裸官”一詞誕生于2008年。它的提出和流行，以及對(duì)于這種現(xiàn)象自民間到各級(jí)政府再到中央高層的漸次重視，實(shí)則正與中國(guó)反腐規(guī)劃的進(jìn)程互相映照、息息相關(guān)。

　　2008年6月22日，新華社經(jīng)授權(quán)發(fā)布《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》，即中國(guó)第一個(gè)“五年反腐規(guī)劃”。時(shí)隔十日后，2008年7月3日，一篇《還有多少貪官在“裸體做官”》的文章開始在網(wǎng)上廣泛傳播。

　　這篇文章的作者是中國(guó)民主同盟盟員、安徽省蕪湖市政協(xié)常委周蓬安。時(shí)逢陜西省政協(xié)原副主席龐家鈺案發(fā)，文章評(píng)論道：“由龐家鈺案，我們又很容易聯(lián)想到諸多先安排好妻兒乃至情婦出國(guó)，自己在國(guó)內(nèi)‘裸體’當(dāng)官，并使用手中權(quán)力將國(guó)家大批財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移至境外私人賬戶的貪官?！?/p>

　　在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，周蓬安如是道出初衷：為形容龐家鈺案等類似現(xiàn)象，他一直想尋找一個(gè)抓人眼球的詞匯，以期引起社會(huì)公眾和政府的關(guān)注。在這種情況下，周將“裸體”與“做官”兩詞結(jié)合，制造出“裸體做官”的概念。此后經(jīng)過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)酵，這種說(shuō)法被簡(jiǎn)稱為“裸官”，并流行開來(lái)。

　　自此，“裸官”一詞誕生。

　　在公眾的語(yǔ)境中，“裸官”一詞得到普遍認(rèn)可的定義是：配偶和子女非因工作需要均在國(guó)(境)外定居或加入外國(guó)國(guó)籍，或取得國(guó)(境)外永久居留權(quán)的公職人員。周蓬安表示，創(chuàng)造“裸官”一詞時(shí)，他的定位是中性詞，隨著“裸官”外逃案件增多，輿論和公眾對(duì)“裸官”一詞已更多地表達(dá)出貶義意味。

　　周蓬安認(rèn)為，實(shí)際上，“裸官”不等于是貪官。只要清正廉潔，做“裸官”也并不可怕，可怕的地方就在于做“裸官”的動(dòng)機(jī)不純，并且不夠透明。

　　“這幾年，貪官外逃的案件越來(lái)越多，帶走的資金也越來(lái)越多，大眾對(duì)此議論頗多。尤其是涉案金額高達(dá)億元的福建省工商局原局長(zhǎng)周金伙，妻兒早已移居美國(guó)，為其生育一子的情婦也早已移居香港，在被中央紀(jì)委‘雙規(guī)’前夕逃往境外。周金伙出逃前，還在自己辦公桌上放了一封信，告訴紀(jì)檢部門自己遠(yuǎn)走高飛了，不要再費(fèi)勁找他。如此公然戲弄反腐機(jī)構(gòu)，更刺激社會(huì)對(duì)妻兒都在國(guó)外、單身在國(guó)內(nèi)做官者的不滿?！敝芘畎舱f(shuō)。

　　官方語(yǔ)境

　　伴隨“裸官”這個(gè)概念在民間的傳播，該詞隨后也出現(xiàn)在了中央干部的表態(tài)里。這體現(xiàn)了雖然對(duì)于“裸官”尚無(wú)明確的官方口徑，但中央已經(jīng)關(guān)注到這一群體，這種民間說(shuō)法也逐漸被官方默認(rèn)與接受。

　　2010年全國(guó)“兩會(huì)”期間，時(shí)任中央紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長(zhǎng)馬馼被記者問(wèn)及“裸官”問(wèn)題時(shí)表示，有關(guān)規(guī)定要求對(duì)配偶子女均移居國(guó)外的公務(wù)員進(jìn)行登記管理，“但是由于改革開放的形勢(shì)下，各種各樣的原因造成‘裸官’的情況，就對(duì)這些同志高度不信任，恐怕也不行”。她說(shuō)，“但是要加強(qiáng)管理，比如因私出國(guó)，比其他人要加強(qiáng)一點(diǎn)措施。”

　　2012年全國(guó)“兩會(huì)”期間，馬馼再次表態(tài)，對(duì)于高官把子女送出國(guó)的現(xiàn)象，她個(gè)人認(rèn)為，這個(gè)事情并沒(méi)有統(tǒng)一的口徑，在改革開放的形勢(shì)下，官員和公民是一樣的，送子女出國(guó)并不是官員的特權(quán)。

　　在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長(zhǎng)李永忠表示，無(wú)論是政策上還是法律上，中國(guó)官方均未對(duì)“裸官”一詞做出準(zhǔn)確界定。目前，這只是一個(gè)約定俗成的說(shuō)法，實(shí)踐中，情況也比較復(fù)雜。有的官員只將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到出境機(jī)構(gòu)，有的官員配偶子女定居國(guó)外，或者同時(shí)出現(xiàn)上述情況的，也有的官員將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移境外情婦名下，他們都可以被稱為“裸官”。當(dāng)然，其中也不乏妻或子身在國(guó)外、官員自己在國(guó)內(nèi)踏實(shí)做官的群體。

　　即便如此，不管“裸官”現(xiàn)象如何復(fù)雜、定義是否存在爭(zhēng)議，其在民間和官方文件綜合出來(lái)的特征已經(jīng)明確。

　　結(jié)合1995年《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》、1997年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》和2006年的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，可知“裸官”被賦予了下述四個(gè)特征：

　　主體為國(guó)家公職人員，包括國(guó)有企業(yè)工作人員、金融行業(yè)工作人員、黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員，也包括人大工作人員和檢法的司法人員；這些公職人員向國(guó)外或者境外進(jìn)行了資產(chǎn)轉(zhuǎn)移；他們的配偶和子女定居或加入外國(guó)國(guó)籍，或取得國(guó)(境)外永久居留權(quán)；當(dāng)事人主體仍舊在國(guó)內(nèi)工作。

　　從這四個(gè)特征判斷，“裸官”概念如李永忠所言，實(shí)則并無(wú)褒貶之分。但“裸官”一旦違法，其最主要的表現(xiàn)即為“隱瞞不報(bào)或者低報(bào)境外財(cái)產(chǎn)”；如果再涉嫌受賄、貪污或挪用公款等貪腐犯罪，“裸官”危害便暴露無(wú)遺：這部分群體的身份為他們向國(guó)外和境外出逃提供了人身便利，這正是“裸官”的最大潛在問(wèn)題。

　　案例：張曙光是個(gè)裸官 老婆孩子移居美國(guó)買房置業(yè)

　　解讀：反腐緊盯“裸官”解讀：轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)嫌疑較大

　　評(píng)論：堵住裸官的“貪腐漏斗”

　　報(bào)告二：“裸官”的發(fā)展

???? 總結(jié)和梳理“裸官”在中國(guó)的產(chǎn)生和發(fā)展，可以使人們看到這一現(xiàn)象對(duì)執(zhí)政黨、政府和社會(huì)的巨大危害

　　“裸官”的外逃，經(jīng)歷了發(fā)展、成型以及高發(fā)期，并在實(shí)踐中形成了一個(gè)重災(zāi)區(qū)。各個(gè)階段或區(qū)域呈現(xiàn)了不同的特征。

　　產(chǎn)生和發(fā)展：

　　20世紀(jì)80年代至90年代中期

　　中國(guó)官方公開資料最早有記載的“外逃官員”，是一家國(guó)企負(fù)責(zé)人——中國(guó)進(jìn)出口公司武漢分公司保成路商場(chǎng)原經(jīng)理陳新國(guó)。在最高檢察院1991年的工作報(bào)告中，以陳新國(guó)案件為例，使用了“策劃攜款潛逃”的詞句。

　　需要說(shuō)明的是，外逃貪官與“裸官”是一個(gè)交叉概念。目前也存在部分官員事發(fā)后倉(cāng)促外逃的現(xiàn)象，這可以界定為非“裸官”。但是上世紀(jì)80年代諸如陳新國(guó)的案例，雖然從表征上看是倉(cāng)促外逃的貪官，但他們是“裸官”概念的雛形。

　　在此之前曾有過(guò)政治叛逃之案例，但與陳新國(guó)“策劃攜款潛逃”的主客觀要件都有著本質(zhì)差異。政治叛逃案件也與時(shí)下的“裸官”概念無(wú)關(guān)。正是這樣一批人“前赴后繼”為后來(lái)的典型外逃“裸官”積累了“經(jīng)驗(yàn)”，即“防患于未然”而事前在境外或國(guó)外安排下眼線，這些眼線最可靠的即是自己的妻子和孩子。

　　上述報(bào)告未進(jìn)一步披露陳新國(guó)在潛逃前是否在境外安排了“眼線”，但可以肯定的是，對(duì)比后來(lái)的外逃“裸官”，他出逃比較倉(cāng)促。其貪污、挪用公款280萬(wàn)元后，在廣州用巨款購(gòu)買假護(hù)照逃往泰國(guó)，后冒充港商潛返境內(nèi)，被武漢市檢察機(jī)關(guān)緝拿歸案。

　　當(dāng)時(shí)類似于陳新國(guó)的案例數(shù)量已不在少數(shù)。1991年湖北省檢察院工作報(bào)告記載：“不少犯罪分子作案得手后攜款潛逃。據(jù)荊州、黃岡、宜昌、咸寧、武漢、襄樊六個(gè)地、市的統(tǒng)計(jì)，去年(1990年)有34人攜款潛逃?！苯y(tǒng)計(jì)資料顯示，1991年全國(guó)有上千名貪污、賄賂犯罪嫌疑人攜款潛逃，部分已逃往國(guó)外境外。

　　針對(duì)上述案件多發(fā)的現(xiàn)實(shí)，有關(guān)偵查機(jī)關(guān)在這個(gè)階段對(duì)偵破手段進(jìn)行了反思、分析和矯正。就此，最高檢察院在1993年的工作報(bào)告中特別指出：“嚴(yán)格保守偵查秘密，防止偵查對(duì)象畏罪潛逃?！?/p>

　　到了1994年，貪官向國(guó)外境外攜款潛逃的案件驟增，最高檢察院在當(dāng)年的工作報(bào)告中描述了這些案件的基本特征。從描述中可以看出，此時(shí)外逃的公職人員已經(jīng)比較清楚地具備了“裸官”的基本特征。

　　“近年來(lái)，貪污賄賂等犯罪分子攜款潛逃情況突出，有的犯罪分子備有多國(guó)護(hù)照，把巨款存到國(guó)外境外，犯罪得逞或罪行敗露后就外逃?！惫ぷ鲌?bào)告中提到。

　　按官方口徑，短短三四年時(shí)間內(nèi)，外逃公職人員已經(jīng)由倉(cāng)促變?yōu)轭A(yù)謀和準(zhǔn)備充分。這應(yīng)和了犯罪心理學(xué)中的“橫向感染”效果。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1993年共追捕了600余名攜款潛逃的犯罪嫌疑人，其中19名嫌疑人的犯罪金額在百萬(wàn)元以上。

　　這一時(shí)期，以深圳市計(jì)劃局財(cái)貿(mào)處原處長(zhǎng)王建業(yè)的犯罪過(guò)程最為典型。

　　1992年1月至6月，王建業(yè)為深圳市原寶安縣財(cái)貿(mào)物資公司審批辦理了大量進(jìn)口物資指標(biāo)，他要求該公司經(jīng)理李偉泉幫其和史燕青辦理外國(guó)護(hù)照。同年6月9日，王建業(yè)、史燕青分別化名“李亞平”、“余芬”偽造戶口，并辦理了結(jié)婚手續(xù)，以夫妻名義申辦到泰國(guó)探親的中國(guó)護(hù)照。同年10月，在李偉泉幫助下，王建業(yè)、史燕青分別化名在境外辦理了洪都拉斯護(hù)照。

　　時(shí)過(guò)一年之后，1993年7月4日，在被檢察機(jī)關(guān)傳訊后次日早晨，王建業(yè)從云南省西雙版納邊境偷渡到緬甸，后逃到泰國(guó)。1993年9月20日，他在被泰國(guó)警方抓獲后押解回國(guó)。

　　王建業(yè)等人的判決書顯示，其利用職權(quán)收受他人賄賂美元、人民幣共計(jì)949萬(wàn)余元。王建業(yè)、史燕青共同貪污150萬(wàn)元；史燕青倒賣鋼材指標(biāo)和美元外匯額度，從中牟利201.5萬(wàn)余元。案件告破后，檢察機(jī)關(guān)追回1000萬(wàn)元，凍結(jié)168萬(wàn)余元，扣押銀行存款73萬(wàn)余元。

　　分析這一案例可知，這一階段的腐敗案件當(dāng)事人，已經(jīng)在向外逃之“裸官”方向發(fā)展并逐步成型。其特征可以總結(jié)為：

　　一、 案發(fā)前，大肆貪污或者受賄，毫無(wú)節(jié)制和顧慮；

　　二、由毫無(wú)目的地的倉(cāng)促外逃，轉(zhuǎn)向提前充分準(zhǔn)備，開始有序地轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、選擇出逃國(guó)、安排境外國(guó)外的眼線，并開始斟酌眼線的可靠性，由安排朋友兄弟，向安排配偶和孩子的方向轉(zhuǎn)化；

　　三、 犯罪行為發(fā)生后，仍留待觀望，以期得到利益之最大化。

　　成型：20世紀(jì)90年代中后期

　　類似事件發(fā)展到上世紀(jì)90年代中后期后，從以廣東省佛山南海市口岸辦公室原副主任汪峰、北京城鄉(xiāng)(8.00, 0.12, 1.52%)建設(shè)集團(tuán)原副總經(jīng)理李化學(xué)和廣東省南海市置業(yè)公司原經(jīng)理李繼祥為代表的樣本可以看出，此時(shí)已經(jīng)到了“裸官”外逃的成型階段。

　　外逃前，李化學(xué)擔(dān)任北京城鄉(xiāng)建設(shè)集團(tuán)副總經(jīng)理。1999年12月案發(fā)后，北京市紀(jì)委開始審查其經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。感覺(jué)到危險(xiǎn)的李化學(xué)經(jīng)由深圳坐船前往香港，隨后直飛到新西蘭。無(wú)論是外逃路線還是目的地，李化學(xué)都經(jīng)過(guò)了精心策劃。

　　李化學(xué)提到六年前即做了外逃準(zhǔn)備。1993年，他以申請(qǐng)參加悉尼奧運(yùn)會(huì)項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)為由，攜情婦前往澳大利亞，之后其情婦留在了新西蘭。他在新西蘭購(gòu)買了高檔住宅，與情婦在當(dāng)?shù)厣凶优?/p>

　　除了安排情婦作外應(yīng)，他在澳大利亞的二哥、二嫂亦是其外逃的接應(yīng)者，以他們?yōu)榭毓晒蓶|共同在當(dāng)?shù)刈?cè)公司。1995年，北京城鄉(xiāng)建設(shè)集團(tuán)將2700萬(wàn)元用于項(xiàng)目開發(fā)的資金匯入該公司。

　　2002年，李化學(xué)被北京市第一中級(jí)法院判處無(wú)期徒刑，其受賄和貪污總額達(dá)1333萬(wàn)元。據(jù)了解，此案也是截至當(dāng)時(shí)北京市市屬單位涉案人員級(jí)別最高、局級(jí)干部中涉案數(shù)額最大，通過(guò)司法協(xié)助緝捕、引渡回國(guó)的第一案。

　　無(wú)獨(dú)有偶，涉案金額達(dá)3000萬(wàn)元的汪峰外逃國(guó)度亦指向了新西蘭，這同樣是其與妻子蓄謀長(zhǎng)時(shí)間后確定的目的地。外逃后，夫妻二人以8萬(wàn)美元在新西蘭奧克蘭市購(gòu)買了一家快餐店，并生下兩個(gè)孩子。

　　李繼祥的案件則完全具備外逃“裸官”之特征。其非法挪用4000萬(wàn)元公款后，于2003年經(jīng)香港出逃至澳大利亞。在出逃的四年前，其妻兒已于1999年移民澳國(guó)。他轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的手段也十分典型：將挪用款項(xiàng)通過(guò)調(diào)匯公司、地下錢莊或隨身攜帶等方式轉(zhuǎn)往其他安全賬戶，再轉(zhuǎn)往澳大利亞購(gòu)買別墅或存入家屬賬戶。

　　總結(jié)第二階段外逃貪官的特征，大致如下：

　　一、 籌劃時(shí)間長(zhǎng)，準(zhǔn)備精細(xì)；

　　二、 外逃攜款數(shù)額愈來(lái)愈巨大；

　　三、 轉(zhuǎn)移款項(xiàng)的手段越來(lái)越隱秘越成熟，地下錢莊成為他們最主要資產(chǎn)轉(zhuǎn)移工具；

　　四、 具備了妻兒在案發(fā)前移民國(guó)外的典型“裸官”特征；

　　五、 外逃公職人員以國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人為主。

　　高發(fā)：20世紀(jì)90年代末至今

　　上世紀(jì)90年代末至本世紀(jì)初期的幾年，貪官外逃到達(dá)了高發(fā)期。

　　中國(guó)人民銀行的直屬機(jī)構(gòu)中國(guó)反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心一份《我國(guó)腐敗分子向境外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的途徑及監(jiān)測(cè)方法研究》(下稱《轉(zhuǎn)移資產(chǎn)研究》)的報(bào)告確認(rèn)：中國(guó)官員因?yàn)榻?jīng)濟(jì)犯罪外逃始于上世紀(jì)80年代。

　　該報(bào)告同時(shí)披露，公安部2006 年5 月公布的數(shù)據(jù)顯示，截至公布時(shí)間，中國(guó)已陸續(xù)緝捕到外逃的經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人320 人左右，直接涉案金額近700 億元。公安機(jī)關(guān)和有關(guān)部門掌握的仍在逃的外逃經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人有800人左右，潛在的經(jīng)濟(jì)損失和他們實(shí)際非法轉(zhuǎn)移的資金數(shù)額不能完全準(zhǔn)確地確定。

　　上述報(bào)告記錄的另一組數(shù)據(jù)更為驚人：“據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院一份調(diào)研資料披露：從上世紀(jì)90年代中期以來(lái)，外逃黨政干部，公安、司法干部和國(guó)家事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)高層管理人員，以及駐外中資機(jī)構(gòu)外逃、失蹤人員數(shù)目高達(dá)1.6萬(wàn)至1.8萬(wàn)人，攜帶款項(xiàng)達(dá)8000 億元?！?/p>

　　2005年8月，新華網(wǎng)刊發(fā)文章《外逃貪官帶走500億美元——專家：多管齊下打擊》引述的商務(wù)部調(diào)查報(bào)告數(shù)據(jù)為：近幾年來(lái)外逃官員數(shù)量大約為4000人，攜走資金約500億美元。

　　上述數(shù)據(jù)在2010年被商務(wù)部否認(rèn)，中國(guó)反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心的數(shù)據(jù)來(lái)源也遭到質(zhì)疑，被認(rèn)為是未經(jīng)證實(shí)的網(wǎng)上消息，但至今沒(méi)有一個(gè)權(quán)威部門站出來(lái)證實(shí)真實(shí)數(shù)據(jù)，從而導(dǎo)致中國(guó)外逃貪官的數(shù)量和攜帶款項(xiàng)數(shù)目成謎。

　　一組比較有明確消息源的數(shù)據(jù)是，2001年1月，最高檢察院和公安部聯(lián)合召開電視電話會(huì)議，部署追捕在逃貪污賄賂等職務(wù)犯罪嫌疑人的行動(dòng)。新華社當(dāng)日發(fā)布消息稱，“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前有4000多名貪污賄賂犯罪嫌疑人攜公款50多億元在逃。其中，有的已潛逃出境，造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失，使一些國(guó)有公司、企業(yè)難以為繼，社會(huì)危害十分嚴(yán)重。”

　　外逃貪官包含于在逃貪官的數(shù)量之中，但外逃貪官數(shù)量成謎，難以統(tǒng)計(jì)的“裸官”數(shù)量更是謎團(tuán)。

　　公眾對(duì)“裸官”數(shù)字的追問(wèn)，自“裸官”概念出現(xiàn)伊始，便從未停止，但亦從未獲得明確的官方答案。這個(gè)群體的規(guī)模，目前只能從各類零星報(bào)告中窺見端倪。但數(shù)據(jù)間的沖突，以及來(lái)自不同官方渠道的口徑分歧，使得權(quán)威數(shù)據(jù)仍然顯得曖昧不明。

　　2012年3月8日，馬馼受訪時(shí)表示，“恐怕這個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)字(中國(guó)有多少‘裸官’)現(xiàn)在還拿不出來(lái)?！?/p>

　　最高檢察院工作報(bào)告記載，2007年在境內(nèi)外追逃追贓上，對(duì)在逃的5724名職務(wù)犯罪嫌疑人已抓獲4547名，追繳贓款贓物244.8億多元。至2012年，通過(guò)加強(qiáng)反腐敗國(guó)際司法合作，完善境內(nèi)外追贓追逃機(jī)制，最高檢會(huì)同有關(guān)部門追繳贓款贓物計(jì)77.9億元，抓獲在逃職務(wù)犯罪嫌疑人1631人。

　　對(duì)比2000年至2003年、2007年和2012年境內(nèi)外追贓和追逃的數(shù)字可見：2000年至2003年，歸案的潛逃境內(nèi)外的貪官人均攜款約430萬(wàn)元；2007年，人均攜款約540萬(wàn)元；2012年，人均攜款約480萬(wàn)元。上述六個(gè)年份中，僅追回的贓款總計(jì)即達(dá)540億元左右，人均約480萬(wàn)元。尚未歸案的外逃貪官和攜款數(shù)量，因?yàn)槿狈俜焦_數(shù)據(jù)而難以統(tǒng)計(jì)。

　　在這一階段，外逃的官員有福建省工商行政管理局原局長(zhǎng)周金伙、云南省原省委書記高嚴(yán)、陜西省政協(xié)原副主席龐家鈺、河南省煙草專賣局原局長(zhǎng)蔣基芳、貴州省原經(jīng)貿(mào)委副主任盧萬(wàn)里、浙江省建設(shè)廳原副廳長(zhǎng)楊秀珠、溫州市鹿城區(qū)原區(qū)委書記楊湘洪、廈門市原副市長(zhǎng)藍(lán)甫、河南省高速公路局原局長(zhǎng)童言白等人。

　　這個(gè)階段，貪官外逃已經(jīng)完全具備“裸官”外逃的所有特征，其特點(diǎn)為：

　　一、 攜款數(shù)額陡升，向過(guò)億元方向發(fā)展，其中資本性外逃增多，已經(jīng)嚴(yán)重影響到中國(guó)金融穩(wěn)定和市場(chǎng)安全；

　　二、 外逃人員中官員數(shù)量激增，且級(jí)別越來(lái)越大；

　　三、 追贓和追捕難度越來(lái)越大，迫切需要加強(qiáng)國(guó)際反腐司法協(xié)助。

　　此外，金融領(lǐng)域內(nèi)的國(guó)有企業(yè)高管或者關(guān)鍵部門的責(zé)任人，在外逃公職人員中所占比例龐大。這也成了影響中國(guó)金融穩(wěn)定和形象的最主要因素。

　　金融行業(yè)重災(zāi)區(qū)

　　除了國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人、中資駐外機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和政府官員攜款外逃，金融行業(yè)內(nèi)負(fù)責(zé)人或者主管人員外逃，成為貪官外逃的重災(zāi)區(qū)。

　　在本報(bào)告所列舉的59人的外逃“裸官”名單中，金融行業(yè)占據(jù)24%，涉案數(shù)額高達(dá)將近18億元。這些人員中，年齡最小的案發(fā)時(shí)只有25歲(交通銀行(4.29, -0.03, -0.69%)寧波市分行辦事員方勇)，大部分犯罪嫌疑人在30歲至40歲之間，正值人生黃金階段。

　　其中，中國(guó)銀行(2.84, 0.00, 0.00%)廣東開平支行外逃窩案即是典型。

　　2001年10月初，中國(guó)銀行在首次對(duì)全國(guó)計(jì)算機(jī)實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控時(shí)，發(fā)現(xiàn)賬目存在高達(dá)4.82億美元聯(lián)行資金的缺口，事發(fā)地點(diǎn)被鎖定在廣東開平。當(dāng)年10月12日，銀行方面發(fā)現(xiàn)中國(guó)銀行廣東開平支行前后三任行長(zhǎng)許超凡、余振東、許國(guó)俊下落不明，隨即向有關(guān)部門報(bào)案。經(jīng)公安機(jī)關(guān)的緊急偵查，發(fā)現(xiàn)涉嫌挪用巨資的這三任行長(zhǎng)已潛逃到香港，隨后轉(zhuǎn)機(jī)到了加拿大、美國(guó)。

　　另一金融大案——中國(guó)銀行黑龍江省分行哈爾濱河松街支行原行長(zhǎng)高山案，則將“裸官”的概念演繹得淋漓盡致(參見《財(cái)經(jīng)》2007年第5期“高山逃亡800天”)。

　　心思深沉，外表踏實(shí)的高山，給同事制造了一個(gè)假象：妻子李雪在北京師范大學(xué)攻讀心理學(xué)碩士，女兒高山雪蓮則在河南鄭州的外祖母家。實(shí)際上，從2002年起，李雪在蘇格蘭愛丁堡大學(xué)學(xué)習(xí)心理學(xué)；高山雪蓮則已在加拿大溫哥華定居。

　　2004年12月，高山外逃。2005年1月4日，高山案發(fā)。此后查證，高山主要作案手段是票據(jù)詐騙，涉案總金額超過(guò)10億元。2012年8月13日，公安部網(wǎng)站顯示，高山回國(guó)投案自首。

　　今年9月29日，哈爾濱市中級(jí)法院公開開庭審理李東哲、李東虎、高山等七名被告人票據(jù)詐騙、挪用公款、合同詐騙、敲詐勒索、行賄、單位行賄、販賣毒品、容留他人吸毒一案。公訴機(jī)關(guān)指控，2000年至2004年間，李東哲、李東虎、高山伙同袁瑛、張立濱以非法手段占用26家存款單位存款276筆，共計(jì)28億余元，造成六家存款單位實(shí)際損失8億余元。李東哲、李東虎所控制五家車行累計(jì)貸款總額8億元，造成實(shí)際損失2億余元。

　　除了開平支行窩案和高山案，中國(guó)銀行北京勁松分理處原主任丁嵐與他人合謀詐騙1.76億元，于1999年8月3日從泰國(guó)押解回國(guó)；中國(guó)工商銀行(3.89, 0.00, 0.00%)重慶九龍坡支行楊家坪分理處原會(huì)計(jì)陳新，自1996年至2001年間采取虛增賬上資金、自制虛假單據(jù)的手段，將公款4000萬(wàn)元挪入自己控制的賬戶中，案發(fā)前，攜帶現(xiàn)金及銀行匯票等699萬(wàn)余元潛逃至緬甸、越南等地；此外，中國(guó)銀行南海支行丹灶辦事處原信貸員謝炳峰和麥容輝、北京市房山區(qū)河北信用分社原會(huì)計(jì)楊彥軍、交通銀行寧波市分行原辦事員方勇、建設(shè)銀行(4.37, 0.01, 0.23%)瑞安支行莘塍分理處原副主任金力成、建設(shè)銀行東莞分行金庫(kù)原保管員林進(jìn)財(cái)和陳國(guó)強(qiáng)、農(nóng)業(yè)銀行(2.51, 0.00, 0.00%)要塞支行原行長(zhǎng)孫峰等人。

　　綜合以上案例可見，金融行業(yè)公職人員外逃，具備了以下特征：

　　一、 犯罪金額在所有相關(guān)行業(yè)中最大；

　　二、 犯罪嫌疑人熟悉資產(chǎn)轉(zhuǎn)移和路徑；

　　三、 作案手段不為常人熟知，具備相當(dāng)?shù)膶I(yè)性；

　　四、 犯罪嫌疑人學(xué)歷普遍較高；

　　五、 嚴(yán)重影響中國(guó)金融穩(wěn)定、市場(chǎng)安全和社會(huì)穩(wěn)定。

通過(guò)對(duì)外逃路徑的剖析，不難發(fā)現(xiàn)這些貪官一步步“裸體做官”背后的外逃動(dòng)機(jī)。兩者之間極易互相轉(zhuǎn)化的特性，更顯出“裸官”距離外逃貪官僅有“一步之遙”的說(shuō)法，并非杞人憂天

　　“裸官”不一定是貪官，也不一定外逃，不過(guò)，外逃貪官的外逃路徑有跡可循：子女、配偶、親友、情人移居—資金轉(zhuǎn)移—擇機(jī)外逃，呈現(xiàn)“三步走”的模式，實(shí)則暗合了“裸官”這個(gè)群體的內(nèi)部特征和邏輯聯(lián)系。

　　一、親屬先行

　　“裸官”的特征之一，即是安排配偶和子女定居國(guó)外。對(duì)于預(yù)謀外逃的“裸官”而言，這種安排無(wú)疑是最安全和最可靠的。這一步并不難實(shí)現(xiàn)。作為在境內(nèi)利益訴求和政治資源的交換，諳熟此規(guī)則的中介公司，以及負(fù)責(zé)接應(yīng)的業(yè)務(wù)客戶、生意關(guān)系均是這一步的鋪路石。

　　其中，子女的移居理由可以是留學(xué)，也可以是已經(jīng)安排妥當(dāng)?shù)耐獬龃蚬?，配偶則通過(guò)陪讀、商業(yè)生意等借口隨之出走，甚至有時(shí)以假離婚的名義出境。這些官員只需熬到子女、配偶在留學(xué)或者工作過(guò)程中取得綠卡、加入國(guó)籍，最后一步就是其自身邁出國(guó)門。

　　例如，原河南服裝進(jìn)出口公司總經(jīng)理董明玉在出逃前，利用公司業(yè)務(wù)關(guān)系在美國(guó)為自己建立了生意關(guān)系，讓其妻兒打理美國(guó)的生意并獲得美國(guó)綠卡。這一模式同樣存在于高山、蔣基芳等大案中，在外逃之前，他們的妻兒均已提前至國(guó)外學(xué)習(xí)與定居。

　　余振東則在案發(fā)前就與妻子辦理了離婚手續(xù)，其妻通過(guò)已經(jīng)接洽好的異國(guó)婚姻獲得美國(guó)綠卡。五年后，當(dāng)她與丈夫“破鏡重圓”，一家人手持綠卡通關(guān)。同案中許超凡、許國(guó)俊也是以相同模式成功出逃。

　　值得注意的是，這些貪官的情婦也扮演了外逃過(guò)程中的重要角色。例如，在全國(guó)人大常委會(huì)原副委員長(zhǎng)成克杰案中，其將情婦安排在香港定居，將巨額贓款都轉(zhuǎn)移到情婦名下。相比這些“裸官”的原配，情婦的身份不僅更為隱秘和自由，在從事境外商業(yè)活動(dòng)以及資產(chǎn)轉(zhuǎn)移中，也更為便利。

　　二、資產(chǎn)隨后

　　究其根本，“裸官”之所以受到嚴(yán)控和輿論的質(zhì)疑，是因?yàn)檫@種現(xiàn)象背后潛藏著巨大的危害。首要危害便是造成“資金外逃”的風(fēng)險(xiǎn)加劇。

　　總結(jié)外逃“裸官”案例可見，出逃前的大量資產(chǎn)轉(zhuǎn)移不僅是必經(jīng)步驟，也是“裸官”外逃的根本初衷。

　　轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的手段及方式多樣，概括起來(lái)大體有如下種類：現(xiàn)金走私，由官員直接隨身帶出境；通過(guò)合法金融系統(tǒng)的現(xiàn)金交易、賬戶付款、海外業(yè)務(wù)、貸款和其他金融交易實(shí)現(xiàn)交易套現(xiàn)；以貿(mào)易為掩護(hù)的方式，即非法所得通過(guò)進(jìn)出口貨物，虛構(gòu)或偽造進(jìn)出口合同、海運(yùn)單據(jù)、海關(guān)報(bào)關(guān)單和其他相關(guān)文件的方式套現(xiàn)；通過(guò)地下錢莊系統(tǒng)轉(zhuǎn)移資產(chǎn)；借助電子貨幣、網(wǎng)上金融服務(wù)以及股票期權(quán)、遠(yuǎn)期外匯匯率合同等新的金融衍生品向境外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)；通過(guò)設(shè)立海外空殼公司的方式轉(zhuǎn)移資產(chǎn)和套現(xiàn)。

　　2006年，中央編譯局主管的雜志《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》刊文稱，資金外逃是“生產(chǎn)資源由貧窮國(guó)家向富裕國(guó)家的流失”。除了加劇“資金外逃”的風(fēng)險(xiǎn)，上述文章還認(rèn)為，“裸官”的潛在危害還在于，給貪污腐敗者提供了便利的退身之路，給其提供低風(fēng)險(xiǎn)獲利空間，是對(duì)貪污賄賂等犯罪的刺激和引誘，將直接威脅黨的廉政建設(shè)，損害黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

　　《轉(zhuǎn)移資產(chǎn)研究》一文指出，“腐敗分子向他國(guó)轉(zhuǎn)移的財(cái)富被公認(rèn)是外逃資本的重要組成部分。”不僅如此，外逃“裸官”向境外大量轉(zhuǎn)移資金，甚至也會(huì)加劇金融風(fēng)險(xiǎn)，沖擊金融穩(wěn)定。金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員巨額貪污、挪用并將資金轉(zhuǎn)移往往會(huì)危及該機(jī)構(gòu)的持續(xù)經(jīng)營(yíng)和公眾信心，甚至帶來(lái)整個(gè)金融體系的震蕩——如廣東開平案和高山案就為中國(guó)銀行業(yè)帶來(lái)了極大的負(fù)面影響。

　　《轉(zhuǎn)移資產(chǎn)研究》認(rèn)為，首先，轉(zhuǎn)移活動(dòng)會(huì)造成資金的異常流動(dòng)，影響利率和匯率的正常形成，擾亂金融市場(chǎng)，干擾國(guó)家的宏觀調(diào)控。其次，以資產(chǎn)轉(zhuǎn)移為目的的貿(mào)易和投資活動(dòng)，會(huì)使有關(guān)行業(yè)不遵循市場(chǎng)規(guī)律和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策而調(diào)整，造成國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的畸形發(fā)展和經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩。

　　僅從曝光出來(lái)的外逃“裸官”的案例可見，動(dòng)輒即有千萬(wàn)甚至幾億元、十幾億元的資金被轉(zhuǎn)移出境。2007 年12 月17 日，世界銀行[微博]公布的一組數(shù)字表明：發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型期國(guó)家每年產(chǎn)生的腐敗收益高達(dá)200億美元到400 億美元，相當(dāng)于全球官方發(fā)展援助的20%到40%，而且大部分被轉(zhuǎn)移到發(fā)達(dá)國(guó)家。

　　三、擇機(jī)外逃

　　外逃是“裸官”們“裸奔”的最后一步，但這一步仍然充滿技術(shù)含量。

　　首先是獲得出境證件的問(wèn)題。根據(jù)2003年中央下達(dá)的關(guān)于加強(qiáng)出國(guó)證照管理的文件，領(lǐng)導(dǎo)干部因公臨時(shí)出境要經(jīng)過(guò)所在單位、組織部門、人事部門等一系列審批，因私出國(guó)也要報(bào)經(jīng)上級(jí)部門、人事部門批準(zhǔn)。因而，目前公職人員的公務(wù)護(hù)照是由外辦統(tǒng)一保管，對(duì)于私用護(hù)照，許多單位也要求工作人員進(jìn)行統(tǒng)一保管。

　　已有的樣本顯示，這些外逃官員或制作假證、或持有多個(gè)護(hù)照，有些也并未上交其私人護(hù)照。這些證照不在審批和報(bào)備之列，不僅導(dǎo)致單位無(wú)法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)控，一人多證的現(xiàn)象，也給案發(fā)后追查財(cái)產(chǎn)、資料帶來(lái)阻礙。

　　至于所列出境的緣由，除了最常見的養(yǎng)病、休假，官員外逃還經(jīng)常發(fā)生于公務(wù)考察時(shí)。兩者的特點(diǎn)呈現(xiàn)為突然消失，以及滯留不歸。

　　例如在2008年，時(shí)任溫州市鹿城區(qū)委書記楊湘洪在考察團(tuán)結(jié)束巴黎訪問(wèn)回國(guó)前夕，留下字條稱腰椎病痛病復(fù)發(fā)，需在巴黎住院治療之后失蹤，一直未歸。

　　值得一提的是，“裸官”們的出逃時(shí)機(jī)，常常發(fā)生在紀(jì)檢部門談話之后。組織的談話調(diào)查催生這些“做賊心虛”的當(dāng)事人加速離開，由于缺乏對(duì)應(yīng)的人身控制措施，等于是給裸官們的外逃提了醒。

防治“裸官”的規(guī)定陸續(xù)出臺(tái)，但仍然存在操作層面上的漏洞。在這樣的背景下，繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)“裸官”的治理和制度設(shè)計(jì)，成為一種必然選擇

　　雖然“裸官”概念出現(xiàn)不過(guò)五年，但中國(guó)對(duì)“裸官”的治理要早得多。

　　在2008年之前，中國(guó)對(duì)“裸官”的研究早已開展，不同層面的統(tǒng)計(jì)也在持續(xù)，對(duì)其的防治甚至帶有懲罰性的政策和規(guī)定也出臺(tái)數(shù)部。與此同時(shí)，中國(guó)政府與其他國(guó)家在反腐和司法協(xié)助上的進(jìn)一步加強(qiáng)，也讓“裸官”外逃空間逐漸壓縮。

　　以政策規(guī)范為主

　　有據(jù)可查的是，1995年4月30日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》(下稱《1995規(guī)定》)。雖然當(dāng)時(shí)并未直接突出規(guī)定“裸官”，但這為下一步明確“裸官”現(xiàn)象做了一個(gè)基礎(chǔ)性鋪墊。

　　兩年之后，1997年1月31日，經(jīng)中共中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又印發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》(下稱《1997規(guī)定》)。

　　這兩部規(guī)定，構(gòu)成了中國(guó)“裸官”治理規(guī)范的基石。

　　兩者中，僅以標(biāo)題內(nèi)容而言，從“收入申報(bào)”延伸至“重大事項(xiàng)報(bào)告”，官員所需報(bào)告內(nèi)容有所擴(kuò)展?！?995規(guī)定》申報(bào)的范圍是：工資；各類獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼及福利費(fèi)等；從事咨詢、講學(xué)、寫作、審稿、書畫等勞務(wù)所得；事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)單位的負(fù)責(zé)人承包經(jīng)營(yíng)所得、承租經(jīng)營(yíng)所得?！?997規(guī)定》報(bào)告的范圍擴(kuò)展至六項(xiàng)，其中突出規(guī)定了“本人、子女與外國(guó)人通婚以及配偶、子女出國(guó)(境)定居的情況”和“本人因私出國(guó)(境)和在國(guó)(境)外活動(dòng)的情況”。

　　此外，《1995規(guī)定》申報(bào)官員的級(jí)別為縣處級(jí)，企事業(yè)單位也限定在一把手。《1997規(guī)定》將“領(lǐng)導(dǎo)干部”外延也進(jìn)行了擴(kuò)大，包含“各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的副縣(處)級(jí)以上(含副縣〔處〕級(jí)，下同)干部。社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位中相當(dāng)于副縣(處)級(jí)以上干部，國(guó)有大型、特大型企業(yè)中層以上領(lǐng)導(dǎo)干部，國(guó)有中型企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部，實(shí)行公司制的大中型企業(yè)中由國(guó)有股權(quán)代表出任或由國(guó)有投資主體委派(包括招聘)的領(lǐng)導(dǎo)干部、選舉產(chǎn)生并經(jīng)主管部門批準(zhǔn)的領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)干部”。此外，解釋上述規(guī)定的部門，也由中央紀(jì)委和監(jiān)察部擴(kuò)展至中央紀(jì)委和中央組織部。

　　《1997規(guī)定》被普遍視為中央關(guān)注和規(guī)范“裸官”問(wèn)題的第一份明確性文件。但查閱各地在執(zhí)行方面的文件可見，該規(guī)定執(zhí)行情況并不理想，很多地方甚至到2005年仍在下發(fā)《重申認(rèn)真執(zhí)行的通知》。上述通知忽略《1997規(guī)定》在當(dāng)時(shí)已被廢止的背景，同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)尚未申報(bào)的一并進(jìn)行補(bǔ)報(bào)。

　　在《1997規(guī)定》廢止后，2006年版的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》(下稱《2006規(guī)定》)于當(dāng)年9月24日下發(fā)。新規(guī)定在官員報(bào)告范圍上，繼續(xù)進(jìn)行細(xì)化，總數(shù)達(dá)到九項(xiàng)。

　　值得注意的是，其中涉及“裸官”問(wèn)題的就有六項(xiàng)。所涉條款包括：(二)本人持有因私出國(guó)(境)證件的情況；(三)本人因私出國(guó)(境)的情況；(四)子女與外國(guó)人、港澳臺(tái)居民通婚的情況；(五)配偶、子女出國(guó)(境)定居及有關(guān)情況；(六)配偶、共同生活的子女(指同財(cái)共居的子女，下同)私人在國(guó)(境)外經(jīng)商辦企業(yè)的情況；(七)配偶、共同生活的子女擔(dān)任外國(guó)公司駐華、港澳臺(tái)公司駐境內(nèi)分支機(jī)構(gòu)主管人員的情況。

　　與《1997規(guī)定》相比，《2006規(guī)定》在文件名稱上特別強(qiáng)調(diào)了“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”這一說(shuō)法。此外需要報(bào)告的官員范圍增加了“副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員干部”。如此變化的原因是，以中央紀(jì)委和中央組織部名義聯(lián)合下發(fā)的文件只能適用于中國(guó)共產(chǎn)黨黨員，而不能適用于其他民主黨派和無(wú)黨派人士。

　　追溯《2006規(guī)定》出臺(tái)背景，其中時(shí)機(jī)值得玩味。自當(dāng)年4月開始，一批高級(jí)官員相繼落馬或受審：四川省原副省長(zhǎng)李達(dá)昌、山西省委原副書記侯伍杰、上海市委原書記陳良宇、北京市原副市長(zhǎng)劉志華、河南省人大常委會(huì)原副主任王有杰、山東省委原副書記杜世成等一批省部級(jí)干部被雙規(guī)調(diào)查，安徽省委原副書記、政協(xié)原副主席王昭耀也在此間接受審判。

　　在這樣的背景下，2006年8月29日，時(shí)任中共中央總書記胡錦濤主持召開中共中央政治局會(huì)議，研究黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定等問(wèn)題。中央政治局會(huì)議指出，《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，將強(qiáng)調(diào)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部向黨組織報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的職責(zé)，明確需要報(bào)告的事項(xiàng)，確定受理報(bào)告的機(jī)關(guān)，完善報(bào)告程序，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，使這項(xiàng)制度更加切合實(shí)際，更加具有可操作性。

　　治理日趨嚴(yán)格

　　2010年是中國(guó)反腐的又一高潮期。當(dāng)年2月，國(guó)家預(yù)防腐敗局發(fā)布《2010年工作要點(diǎn)》——這是在該局成立三年后，監(jiān)管“裸官”首次作為工作重點(diǎn)被提出。

　　在這種背景下，中央推出了一系列辦法加強(qiáng)“裸官”管理。2010年初，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》由中共中央頒布施行；1月11日至13日，十七屆中央紀(jì)委第五次全會(huì)通過(guò)的全體會(huì)議公報(bào)，提出了關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部行為的五個(gè)“嚴(yán)禁”；3月底，中共中央制度反腐“再出重拳”，連續(xù)發(fā)布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法(試行)》。

　　2010年5月19日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布實(shí)施《關(guān)于對(duì)配偶子女均已移居國(guó)(境)外的國(guó)家工作人員加強(qiáng)管理的暫行規(guī)定》(下稱《暫行規(guī)定》)。

　　新華社在當(dāng)時(shí)的報(bào)道中，將出臺(tái)背景描述為：有的人“身在國(guó)內(nèi)心在外”，通過(guò)為配偶子女移居的國(guó)家謀取利益而獲得私利；有的人由于配偶子女均已移居國(guó)(境)外，非法斂財(cái)時(shí)更加肆無(wú)忌憚；有的人將大量非法財(cái)產(chǎn)逐步轉(zhuǎn)移出境，一遇合適機(jī)會(huì)便抽身外逃。這些雖然只是個(gè)別現(xiàn)象，但是給黨和國(guó)家利益帶來(lái)嚴(yán)重危害，廣大干部群眾對(duì)此反映強(qiáng)烈。

　　這份《暫行規(guī)定》將適用對(duì)象劃為：所有國(guó)家工作人員，但縣處級(jí)副職以上領(lǐng)導(dǎo)干部為規(guī)范重點(diǎn)；事業(yè)單位、人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)(含國(guó)有金融企業(yè))中的工作人員參照本規(guī)定執(zhí)行；經(jīng)組織批準(zhǔn)引進(jìn)的海外高層次人才、國(guó)家特需高級(jí)科技人才和通過(guò)其他途徑回國(guó)的海外高層次人才不適用本規(guī)定。

　　隨后，2010年7月，新版《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》(下稱《2010規(guī)定》)頒發(fā)。

　　對(duì)比《1997規(guī)定》、《2006規(guī)定》和《2010規(guī)定》的申報(bào)內(nèi)容，呈現(xiàn)出內(nèi)容不斷增加和適用范圍不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)；在處罰措施上，相關(guān)文件都規(guī)定了不實(shí)申報(bào)的處罰措施，且逐次嚴(yán)厲。

　　例如，《1997規(guī)定》明確，視情節(jié)輕重，給予批評(píng)教育、限期改正、責(zé)令作出檢查、在一定范圍內(nèi)通報(bào)批評(píng)等處理；《2006規(guī)定》明確，視情節(jié)輕重，對(duì)其進(jìn)行批評(píng)教育、限期改正、責(zé)令作出檢查、誡勉談話、通報(bào)批評(píng)等；《暫行規(guī)定》明確，視情節(jié)輕重，采取批評(píng)教育、組織處理、追究紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任等方式予以處理；《2010規(guī)定》則明確，可以視情節(jié)輕重，對(duì)違反規(guī)定的公職人員最高處罰可以至調(diào)整工作崗位、甚至免職。

　　責(zé)任后果的強(qiáng)化在中央對(duì)監(jiān)管治理“裸官”進(jìn)行整體制度梳理的同時(shí)，2010年前后，地方開始的探索方向則在于對(duì)該部分群體進(jìn)行“從業(yè)限制”：明確規(guī)定不得擔(dān)任“黨政正職和重要部門的班子成員”或“敏感崗位的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”的責(zé)任性后果正在成為一種規(guī)范趨勢(shì)。

　　這種試水自特區(qū)深圳開始。2009年11月，深圳市政府出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)黨政正職監(jiān)督的暫行規(guī)定》提出，“裸官”不得擔(dān)任黨政部門正職。一年后，這種從業(yè)限制通過(guò)2010年7月公布的《關(guān)于深入貫徹落實(shí)加強(qiáng)黨政正職監(jiān)督暫行規(guī)定的若干實(shí)施意見》被再次強(qiáng)調(diào)。

　　該意見明確，凡配偶和子女非因工作需要均在國(guó)(境)外定居或者加入外國(guó)國(guó)籍或者取得國(guó)(境)外永久居留權(quán)的，不得擔(dān)任黨政正職和重要部門的班子成員。同時(shí)，在市、區(qū)兩級(jí)建立領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女出國(guó)(境)情況年度報(bào)告制度，即領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女出國(guó)一年一報(bào)。

　　深圳市在市、區(qū)兩級(jí)建立此制度的目的，是加強(qiáng)對(duì)“裸官”的管理，防止國(guó)家利益和人民利益受侵犯的情況發(fā)生。這種做法具有制度開創(chuàng)性，并在全粵以至全國(guó)形成了一定的示范效應(yīng)。

　　2012年1月4日，廣東省委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)市、縣領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)若干問(wèn)題的決定》。其中規(guī)定，公職人員的配偶子女均已移居國(guó)(境)外的，原則上不擔(dān)任黨政正職和重要敏感崗位的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。兩周后，在1月18日召開的廣東省紀(jì)委全會(huì)上，廣東省委常委、紀(jì)委書記黃先耀提出，“廣東將構(gòu)建廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控模式，加強(qiáng)對(duì)配偶子女均已移居國(guó)(境)外的‘裸官’的監(jiān)督管理。”

　　同年9月29日至10月13日期間，廣東省委、省政府相繼印發(fā)了《從嚴(yán)治黨五年行動(dòng)計(jì)劃》等八個(gè)文件。時(shí)任廣東省委組織部調(diào)研室主任張廣寧當(dāng)時(shí)公開表示：“廣東將實(shí)行職位限入和提拔限制，對(duì)曾受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的官員、‘裸官’和違反計(jì)劃生育有關(guān)政策規(guī)定的官員，其提拔任用都有具體的限制，對(duì)一些不宜擔(dān)任國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的人員，則實(shí)行職位禁入制度。”

　　這種省級(jí)制度確立信號(hào)，催生了諸多地方政府的制度探索。在廣東的廣州、佛山、惠州、東莞等地，近兩年均推出具體的實(shí)施細(xì)則，確立了這種限入、禁入的制度，而在執(zhí)行細(xì)節(jié)上也做了突破嘗試。

　　例如根據(jù)惠州、東莞等地的實(shí)施細(xì)則規(guī)定，每年1月31日前，縣處級(jí)以上的黨員干部需要集中報(bào)告上一年度收入、房產(chǎn)、投資、因私出國(guó)(境)、婚姻變化、計(jì)劃生育以及配偶、子女出國(guó)(境)定居有關(guān)情況。這種情況報(bào)告將作為干部考察、考核的重要內(nèi)容，如果發(fā)現(xiàn)失實(shí)，將即刻停職再做調(diào)查。

　　這種思路，隨后在廣東之外的制度探索中也被借鑒。2012年4月，湖南省湘潭市紀(jì)委、市監(jiān)察局出臺(tái)了《湘潭市國(guó)家工作人員從業(yè)限制和利益回避暫行規(guī)定(試行)》。針對(duì)“裸官”群體，這份規(guī)定也特意提出從業(yè)規(guī)制：凡配偶和子女非因工作需要均在國(guó)(境)外定居或者加入外國(guó)國(guó)籍或者取得國(guó)(境)外永久居留權(quán)的國(guó)家工作人員，不得擔(dān)任黨政正職和重要部門的班子成員。

　　2013年初，寧波市委組織部公布“后備干部公選征求意見”，對(duì)這種“限入”更是提前至選拔報(bào)考環(huán)節(jié)。這份規(guī)定中明確提出，“有國(guó)(境)外永久居留權(quán)、長(zhǎng)期居留許可或配偶子女均已移居國(guó)(境)外的”，不受理報(bào)考。

　　中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長(zhǎng)李永忠表示，對(duì)“裸官”監(jiān)管已日趨嚴(yán)格，這首先體現(xiàn)在，“裸官”不能擔(dān)任重要部門主要領(lǐng)導(dǎo)，“這是一個(gè)從上到下的共識(shí)”。其次，已經(jīng)是主要領(lǐng)導(dǎo)的“裸官”，首先要求其讓配偶和子女回國(guó)，如果未能兌現(xiàn)，則該領(lǐng)導(dǎo)便要調(diào)離原來(lái)職位。

中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長(zhǎng)李永忠認(rèn)為：“有關(guān)部門對(duì)‘裸官’都會(huì)進(jìn)行記錄和采取一定的監(jiān)管措施，現(xiàn)在想跑出去很難了。各級(jí)組織部門和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)官員‘裸沒(méi)裸’大體上都掌握了，可以說(shuō)有的還是很準(zhǔn)確的知道。”

　　登記排查與智能反腐

　　根據(jù)上述《暫行規(guī)定》，2011年，對(duì)于所有國(guó)家工作人員的全國(guó)性排查開啟。排查意圖重點(diǎn)規(guī)范縣處級(jí)副職以上領(lǐng)導(dǎo)干部，甚至包括離退原職的干部。

　　這次排查雖然不僅僅針對(duì)“裸官”，但仍可以視為一次對(duì)“裸官”的全國(guó)摸底。如果官員的配偶子女均已移居國(guó)(境)外——包括取得外國(guó)國(guó)籍，或獲得國(guó)(境)外永久居留權(quán)、長(zhǎng)期居留許可，除了如所有人需要提交個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告表外，還需要提交另一份境外配偶、子女情況的報(bào)告表。

　　表格內(nèi)容包括所持證件及證件號(hào)碼、移居原因及方式、移居費(fèi)用和資金來(lái)源、在國(guó)(境)外的住址、在國(guó)(境)外的工作單位及職務(wù)。這張表格被稱作“裸官報(bào)告表”，由官員本人填寫、簽名、密封后直接交縣區(qū)組織部，之后送市委組織部干部監(jiān)督科。

　　雖然截至目前，這些數(shù)據(jù)尚未對(duì)外公開，但此舉對(duì)加強(qiáng)組織對(duì)于“裸官”個(gè)體的監(jiān)督具有重大意義。

　　將“裸官”作為特殊群體的集中管理制度嘗試，也催化了各地的強(qiáng)化監(jiān)管手段。

　　2011年9月，浙江、上海、江蘇、福建、江西、山東、河南、廣東、云南、黑龍江十個(gè)省(市)開展省級(jí)防逃追逃協(xié)調(diào)機(jī)制試點(diǎn)工作。其后，浙江省對(duì)配偶或子女中一方移居海外的公職人員，也就是“半裸官”再次進(jìn)行專項(xiàng)排查。

　　這種傳統(tǒng)的紙質(zhì)申報(bào)模式，在有些地區(qū)已進(jìn)入智能化試點(diǎn)。

　　根據(jù)廣州市番禺區(qū)紀(jì)委在2013年7月24日的通報(bào)，已開發(fā)出的番禺區(qū)智能腐敗信息系統(tǒng)包括行政執(zhí)法電子監(jiān)察系統(tǒng)、黨政機(jī)關(guān)智能反腐信息系統(tǒng)、公有企業(yè)智能反腐信息系統(tǒng)以及農(nóng)村廉情預(yù)警智能反腐信息系統(tǒng)等多個(gè)子系統(tǒng)。

　　其中，區(qū)管干部配偶和子女移居境外，屬于需要即刻進(jìn)入系統(tǒng)申報(bào)的重大個(gè)人變動(dòng)——當(dāng)有類似變動(dòng)發(fā)生，系統(tǒng)就會(huì)自動(dòng)報(bào)警提醒紀(jì)委發(fā)起監(jiān)督。

　　金融機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)加強(qiáng)

　　“裸官”外逃的首要跡象是資產(chǎn)轉(zhuǎn)移。根據(jù)這個(gè)特征，加強(qiáng)對(duì)“裸官”及其關(guān)聯(lián)賬號(hào)資金流的監(jiān)管，可以有效阻止“裸官”外逃。目前，金融部門的監(jiān)測(cè)已是不可或缺的手段。

　　據(jù)《轉(zhuǎn)移資產(chǎn)研究》一文披露，目前，中國(guó)反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心已依法集中收集了國(guó)內(nèi)各商業(yè)銀行、外資銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社和郵政儲(chǔ)匯機(jī)構(gòu)等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)以及證券公司、期貨經(jīng)紀(jì)公司、基金管理公司、保險(xiǎn)公司等非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)報(bào)送的大額、可疑資金交易數(shù)據(jù)。

　　對(duì)于可疑數(shù)據(jù)，目前央行與紀(jì)檢監(jiān)察、公安和檢察院等部門正在完善信息共享機(jī)制，以便于向執(zhí)法和司法部門提供相關(guān)資金的交易信息和可疑線索。在監(jiān)測(cè)對(duì)象上，央行也正根據(jù)中國(guó)反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心的建議，建立擴(kuò)大對(duì)重點(diǎn)區(qū)域和人群的監(jiān)測(cè)。

　　其中，重點(diǎn)地區(qū)有：中國(guó)周邊及鄰近國(guó)家，比如泰國(guó)、緬甸、新加坡、馬來(lái)西亞、蒙古和俄羅斯等；發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、加拿大、澳大利亞、荷蘭等；非洲、拉美、東歐一些反腐法制不健全或與中國(guó)未簽署引渡協(xié)議的小國(guó)，如斐濟(jì)、厄瓜多爾等；香港、澳門等主要中轉(zhuǎn)地區(qū)；還有重點(diǎn)離岸金融中心，如英屬維爾京群島、開曼群島、薩摩亞、百慕大等。

　　這些地點(diǎn)因路途便捷或司法體制的差異，均是外逃貪官的首選目的地。

　　此外，金融業(yè)和壟斷性國(guó)有企業(yè)也被作為重點(diǎn)監(jiān)測(cè)的敏感行業(yè)。

　　其重點(diǎn)監(jiān)測(cè)對(duì)象有：對(duì)涉嫌腐敗資金類地下錢莊的監(jiān)測(cè)，對(duì)跨境攜帶現(xiàn)金的監(jiān)測(cè)，對(duì)進(jìn)出口未核銷企業(yè)的監(jiān)測(cè)，對(duì)假借傭金或其他服務(wù)貿(mào)易名義外逃資金的監(jiān)測(cè)，對(duì)利用企業(yè)間關(guān)聯(lián)交易向境外轉(zhuǎn)移資金的監(jiān)測(cè)，對(duì)海外投資年檢違規(guī)名單的監(jiān)測(cè)，對(duì)利用離岸金融中心向境外轉(zhuǎn)移資金的監(jiān)測(cè)，對(duì)利用銀聯(lián)卡向境外交易轉(zhuǎn)移資金的監(jiān)測(cè)等。

　　當(dāng)下，中國(guó)反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心的主要監(jiān)測(cè)流程是，形成專門針對(duì)腐敗分子跨境轉(zhuǎn)移資金和洗錢的監(jiān)測(cè)規(guī)則，由電腦通過(guò)查詢、關(guān)聯(lián)、匹配、比較、測(cè)定、跟蹤、篩選等過(guò)程，形成涉嫌腐敗的跨境轉(zhuǎn)移資金和洗錢交易主體排名表等。其次，將涉嫌腐敗名單置入中國(guó)反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心數(shù)據(jù)庫(kù)，并分級(jí)別設(shè)置：一級(jí)名單為直接參與腐敗活動(dòng)的人員名單，二級(jí)名單為一級(jí)名單的關(guān)聯(lián)交易主體。

　　國(guó)內(nèi)協(xié)作機(jī)制建設(shè)

　　除了與銀行部門合作的加強(qiáng)，國(guó)內(nèi)各部門之間的協(xié)作也已經(jīng)密切化。2010年1月8日，中央紀(jì)委副書記李玉賦在新聞通氣會(huì)上介紹，建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制，已形成懲防體系建設(shè)牽頭單位和協(xié)辦單位抓反腐倡廉建設(shè)的工作合力。

　　李玉斌表示，目前，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)17個(gè)牽頭單位和協(xié)辦單位建立了聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了建立懲防體系建設(shè)聯(lián)席會(huì)議制度的有關(guān)文件，確定了工作程序。財(cái)政部針對(duì)承擔(dān)的7項(xiàng)牽頭任務(wù)，分別與國(guó)家發(fā)改委、中國(guó)人民銀行等單位建立分工合作制度。最高法院、最高檢察院、國(guó)家安監(jiān)總局等單位，利用聯(lián)席會(huì)議這個(gè)平臺(tái)定期與協(xié)辦單位研究工作。中央紀(jì)委、監(jiān)察部與中央組織部、公安部、司法部、外交部等多個(gè)部門建立了防范違紀(jì)違法公職人員外逃工作協(xié)調(diào)機(jī)制部際聯(lián)席會(huì)議制度。

　　這被李永忠稱為“防范腐敗官員外逃端口前移”。他認(rèn)為：“現(xiàn)在大多數(shù)的‘裸官’已經(jīng)出不去了，能出去是個(gè)別現(xiàn)象。因?yàn)橛嘘P(guān)部門對(duì)‘裸官’都會(huì)進(jìn)行記錄和采取一定的監(jiān)管措施，現(xiàn)在想跑出去很難了。各級(jí)組織部門和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)官員‘裸沒(méi)裸’大體上都掌握了，可以說(shuō)有的還是很準(zhǔn)確的知道?！?/p>

　　加強(qiáng)國(guó)際協(xié)作

　　治理“裸官”難題，勢(shì)必要涉及境內(nèi)外多方的政治、外交以及司法協(xié)作。由于各國(guó)國(guó)情與司法體制迥異，不僅案件定性存在分歧，國(guó)際引渡也并不順暢?！奥愎佟眰兂鎏右住⒆坊仉y，成為20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初的一種現(xiàn)象。

　　為實(shí)現(xiàn)國(guó)際間的協(xié)作治腐，2006年《聯(lián)合國(guó)[微博]反腐敗公約》在中國(guó)正式生效。這是目前國(guó)際上雙邊、多邊反腐敗條約中內(nèi)容最全面的公約，同時(shí)確立了資產(chǎn)追回機(jī)制，為國(guó)際社會(huì)共同打擊腐敗犯罪提供了法律框架。

　　2006年是中國(guó)取得反腐敗國(guó)際協(xié)作突破的一年。同年3月31日，涉嫌貪污、挪用公款超過(guò)10億元的中國(guó)銀行廣東開平支行原行長(zhǎng)余振東在廣東受審，成為中美建交以來(lái)，第一例經(jīng)過(guò)美國(guó)嚴(yán)格法律程序并由美方押送回中國(guó)審判的“外逃貪官”。一個(gè)月后，4月29日，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)中國(guó)與西班牙的引渡條約，這是中國(guó)與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家簽署的第一個(gè)雙邊引渡條約。

　　2006年7月下旬，時(shí)任國(guó)務(wù)委員兼公安部長(zhǎng)周永康訪美，中美雙方發(fā)表了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法合作的聯(lián)合聲明》，決定進(jìn)一步加強(qiáng)在緝捕逃犯、打擊洗錢以及遣返非法移民等執(zhí)法領(lǐng)域的合作。

　　根據(jù)監(jiān)察部網(wǎng)站2013年7月1日消息，中央紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長(zhǎng)兼國(guó)家預(yù)防腐敗局局長(zhǎng)黃樹賢，在研究實(shí)施《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》工作協(xié)調(diào)小組的會(huì)議上表示，中國(guó)利用這一平臺(tái)開展反腐敗追逃追贓國(guó)際合作取得積極進(jìn)展，截至2013年5月，中國(guó)已與49個(gè)國(guó)家簽訂民、刑事司法協(xié)助類條約，與36個(gè)國(guó)家簽訂了引渡條約。

　　不過(guò)，雖然國(guó)際引渡是打擊外逃貪官的最佳方式，引渡卻往往受到死刑不引渡、政治犯罪不引渡等國(guó)際慣例的制約。近年來(lái)，有關(guān)追溯外逃貪官的國(guó)際協(xié)作，正從引渡這種單一模式，向更全面的司法協(xié)作演變。

　　2011年9月14日，廣東省南海市置業(yè)公司原經(jīng)理李繼祥因洗錢罪被澳大利亞昆士蘭州高級(jí)法院判決入獄26年。此前由于中澳兩國(guó)缺少引渡條例，難以實(shí)現(xiàn)引渡貪官回國(guó)受審，中澳雙方在展開長(zhǎng)達(dá)五年的司法協(xié)作后，成功利用貪官外逃國(guó)家的法律來(lái)追究刑罰、追繳贓款。

　　此案中，中澳雙方達(dá)成共識(shí)：根據(jù)中方提供的材料，澳方聯(lián)邦警察對(duì)李繼祥以洗錢罪立案并展開調(diào)查，由澳大利亞司法部門追究其法律責(zé)任；澳警方需要將中方提供的所有證據(jù)，按照澳方法律轉(zhuǎn)化成符合規(guī)定的形式；對(duì)其非法所得，將由澳方的《犯罪收益法》進(jìn)行追繳，追繳后的財(cái)產(chǎn)將返還給中國(guó)政府。

　　2012年10月4日至7日，在馬來(lái)西亞吉隆坡，為期四天的國(guó)際反貪局聯(lián)合會(huì)第六次年會(huì)暨會(huì)員代表大會(huì)召開，全球110多個(gè)國(guó)家和地區(qū)及10個(gè)國(guó)際組織的900余人與會(huì)。此次會(huì)議的主題是：貫徹執(zhí)行《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第六章關(guān)于“聯(lián)合國(guó)反腐敗公約技術(shù)援助與信息交流”。國(guó)際聯(lián)合反腐的工作日趨緊密化，將極大壓縮貪官外逃的空間，震懾仍在國(guó)內(nèi)存在外逃可能的“裸官”們的行為。

　　另?yè)?jù)公開報(bào)道，最高檢察院已與75個(gè)國(guó)家的司法、檢察機(jī)關(guān)等簽署了83個(gè)雙邊合作協(xié)議或合作諒解備忘錄。

　　報(bào)告六：制度前瞻

　　對(duì)“裸官”的規(guī)制從黨紀(jì)黨規(guī)轉(zhuǎn)入立法軌道，讓預(yù)防腐敗的議題走向法制化。不過(guò)，要想“裸官”問(wèn)題獲得根本治理，仍有待在國(guó)家層面的強(qiáng)有力的反腐敗法律出臺(tái)

　　機(jī)制不足

　　雖然針對(duì)“裸官”的監(jiān)管日趨嚴(yán)厲，但2012年社科院發(fā)布的《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告No.10(2012)》卻從操作層面分析了目前監(jiān)管措施上的不足。

　　這份報(bào)告由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治國(guó)情調(diào)研組制作，此前2010年6月至2011年5月間，這個(gè)小組專門針對(duì)“裸官”問(wèn)題，在23個(gè)省進(jìn)行了調(diào)研。

　　報(bào)告指出，對(duì)“裸官”進(jìn)行規(guī)范的文件大多數(shù)仍然是以黨的文件形式出現(xiàn)，這表明規(guī)范“裸官”運(yùn)動(dòng)是從黨內(nèi)掀起的。但公職人員并非都是共產(chǎn)黨員，對(duì)非共產(chǎn)黨員公職人員特別是非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部該如何規(guī)制？這在目前還是一個(gè)空白。

　　其次，針對(duì)“裸官”的大多數(shù)規(guī)定都未明示申報(bào)內(nèi)容是否應(yīng)對(duì)外公開，內(nèi)部式監(jiān)管特點(diǎn)突出。報(bào)告認(rèn)為，這種內(nèi)部式而非外部式的監(jiān)管方式是現(xiàn)有“治裸”規(guī)定的最大問(wèn)題，“這導(dǎo)致一些治理‘裸官’的政策，僅是書面報(bào)告有關(guān)情況。此舉雖加強(qiáng)了上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，卻未涉及外部(民眾)對(duì)內(nèi)部(官員)的監(jiān)督，使申報(bào)失去了最重要的監(jiān)督途徑”。

　　再次，從各種規(guī)定來(lái)看，公職人員需要申報(bào)的內(nèi)容主要是配偶子女移居海(境)外的情況，但缺失了一個(gè)重要的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，即“裸官”的境外財(cái)產(chǎn)情況。報(bào)告指出，考慮中國(guó)現(xiàn)有公職人員的工資水平，無(wú)力贍養(yǎng)在國(guó)外定居的配偶子女，也很難負(fù)擔(dān)配偶子女在海外求學(xué)的費(fèi)用，要求申報(bào)其海外財(cái)產(chǎn)既可對(duì)公職人員的財(cái)產(chǎn)來(lái)源進(jìn)行監(jiān)督，也可對(duì)其合法財(cái)產(chǎn)加以保護(hù)。

　　此外，報(bào)告還認(rèn)為，各種條例、規(guī)定或通知還存在范圍不統(tǒng)一現(xiàn)象。例如，對(duì)于什么是“不如實(shí)申報(bào)”，誰(shuí)負(fù)責(zé)核查，怎么核查，若不如實(shí)申報(bào)如何處罰方面等含糊其辭，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)和可操作性，這減弱了對(duì)“裸官”監(jiān)管政策和規(guī)定的執(zhí)行效果。

　　細(xì)究中國(guó)監(jiān)管“裸官”的方式方法，現(xiàn)有機(jī)制的問(wèn)題還在于：

　　其一，中央組織部、中央紀(jì)委等部門雖已多次對(duì)全國(guó)不同級(jí)別的官員進(jìn)行了財(cái)產(chǎn)和身份信息，包括對(duì)官員家屬財(cái)產(chǎn)和身份信息的統(tǒng)計(jì)，但至今未公布結(jié)果。

　　其二，官方研究和治理早已開始，但“裸官”概念出現(xiàn)至今，有關(guān)部門態(tài)度一直含混，雖有多次涉及，但語(yǔ)焉不詳。以目前的反腐態(tài)勢(shì)，亟須“裸官”官方概念、標(biāo)準(zhǔn)和懲處措施等法律層面規(guī)制的出爐。

　　上述問(wèn)題至少造成了以下三方面的影響，導(dǎo)致不能將“裸官”公然置于民眾和輿論的監(jiān)督中，也不能依法治之：

　　一、因?yàn)椴煌该餍?，?dǎo)致公眾知情權(quán)缺失，進(jìn)而引發(fā)各方猜測(cè)，引發(fā)爭(zhēng)議。

　　二、因?yàn)槿狈俜礁拍睿撤N程度上會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)可能導(dǎo)致吏治紊亂。

　　三、因?yàn)橹卫硪?guī)范多以政策為主，缺乏法律上的制度設(shè)計(jì)，在反腐敗國(guó)際化日趨緊密的大背景下，中國(guó)與世界其他國(guó)家或缺有效對(duì)接機(jī)制。

　　巡視與立法

　　2013年，一個(gè)無(wú)法被忽視的反腐現(xiàn)象，是紀(jì)委的強(qiáng)勢(shì)發(fā)力。嚴(yán)管“裸官”干部，已被高層領(lǐng)導(dǎo)放入明確目標(biāo)。

　　在今年初舉行的第十八屆中央紀(jì)委第二次全體會(huì)議上，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記王岐山表示，要加強(qiáng)對(duì)配偶子女均已移居國(guó)(境)外的國(guó)家工作人員的管理和監(jiān)督；此外，要認(rèn)真執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度，并開展抽查核實(shí)工作。

　　這種抽查核實(shí)工作，與今年中央巡視制度的強(qiáng)化相輔相成、同步展開。2013年5月，全國(guó)共有十個(gè)巡視組分赴內(nèi)蒙古、江西、湖北、重慶、貴州、水利部、中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)出版集團(tuán)、中國(guó)人民大學(xué)，開展新中央領(lǐng)導(dǎo)集體上任以來(lái)的第一輪巡視。

　　目前的黨內(nèi)巡視制度啟動(dòng)于1996年，2003年8月，中央巡視組正式成立。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》以及《中共中央紀(jì)委關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》，中央紀(jì)委向地方和部門派出巡視組，巡視的主要對(duì)象是省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，在每屆任期內(nèi)開展一次至兩次。

　　巡視的主要方式有：聽取匯報(bào)、列席有關(guān)會(huì)議、個(gè)別談話、召開座談會(huì)、民主測(cè)評(píng)、查閱有關(guān)文件資料、受理群眾信訪和專題調(diào)研等。

　　今年8月27日，中央政治局會(huì)議審議通過(guò)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》，提出要對(duì)黨的紀(jì)檢體制進(jìn)行改革，并改進(jìn)中央和省區(qū)市巡視制度。相較往年巡視制度顯著不同的是，此次中央巡視組對(duì)巡視組組長(zhǎng)實(shí)行單次授權(quán)，巡視組也不再依照過(guò)去的地方、企業(yè)進(jìn)行區(qū)分。

　　在今年的巡視工作中，除了通過(guò)對(duì)省、自治區(qū)、直轄市黨委和同級(jí)人大常委會(huì)、政府、政協(xié)委員會(huì)黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的巡視找尋腐敗線索，抽查領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告的個(gè)人重大事項(xiàng)也成為了巡視的新手段。在中央紀(jì)委的動(dòng)員下，多地方紀(jì)檢部門也同步展開了省內(nèi)的巡視工作：其中核查當(dāng)事人是否屬于“裸官”，正處在必查項(xiàng)目之列。

　　2013年9月28日，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站集中發(fā)布了十個(gè)中央巡視組向被巡視地區(qū)和單位反饋巡視情況的相關(guān)信息，這意味著第一輪巡視已經(jīng)告一段落。

　　這十個(gè)組反饋的巡視信息反映出對(duì)于一把手監(jiān)督缺失、錢權(quán)交易、帶病提拔等重要問(wèn)題，但對(duì)于“裸官”信息抽查的反饋，未見到明確表述。

　　李永忠認(rèn)為，今后中央巡視制度在空間上、地域上的覆蓋面會(huì)更大。各級(jí)組織部門和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)目前對(duì)“裸官”的情況大體已掌握，在中央紀(jì)委加強(qiáng)發(fā)力的背景下，對(duì)“裸官”干部的組織監(jiān)管和信息掌握將更為詳盡。

　　另外，一個(gè)重要的動(dòng)向是，對(duì)于預(yù)防腐敗的地方法規(guī)今年起已經(jīng)開始試水。

　　2013年8月1日，中國(guó)首部預(yù)防腐敗地方性法規(guī)《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》在廣東汕頭正式實(shí)施。

　　該法規(guī)規(guī)定，對(duì)于非因工作需要，國(guó)家工作人員的配偶和子女均移居國(guó)(境)外的，該人員將不得擔(dān)任政府部門及國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體正職，也不能擔(dān)任其他重要單位的正職。此外，縣處級(jí)以上國(guó)家工作人員應(yīng)當(dāng)每年向有關(guān)部門書面報(bào)告婚姻變化、家屬移民、家庭收入及財(cái)產(chǎn)等情況，同時(shí)建立抽查制度。

　　緊隨其后，2013年10月1日起，《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》也已正式施行。其中明確規(guī)定，配偶、子女均已移居國(guó)(境)外的國(guó)家工作人員，不得提任區(qū)、鎮(zhèn)、街道辦事處黨政正職，不得提任市、區(qū)黨政工作部門和國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位正職及權(quán)力集中、腐敗易發(fā)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。此外，該條例同樣明確了個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告機(jī)制。

　　不過(guò)，與黨內(nèi)規(guī)定類似，這兩部法規(guī)對(duì)國(guó)家工作人員提交的書面報(bào)告事項(xiàng)亦未作公開安排。

　　從法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)而言，其意義在于以正式法規(guī)代替紅頭文件，將對(duì)“裸官”的規(guī)制從黨紀(jì)黨規(guī)轉(zhuǎn)入立法軌道，讓預(yù)防腐敗的議題走向法制化。不過(guò)，要想“裸官”問(wèn)題獲得根本治理，仍有待在國(guó)家層面的強(qiáng)有力的反腐敗法律出臺(tái)。

　　他山之石

　　對(duì)于中國(guó)進(jìn)一步規(guī)范和治理“裸官”現(xiàn)象，部分國(guó)外的嘗試經(jīng)驗(yàn)或可為“他山之石”。

　　據(jù)新華網(wǎng)轉(zhuǎn)載俄塔社報(bào)道稱，2011年12月21日，俄羅斯國(guó)家杜馬制憲和國(guó)家建設(shè)委員會(huì)以437票贊成、1票棄權(quán)的表決結(jié)果通過(guò)法案，禁止官員在國(guó)外擁有不動(dòng)產(chǎn)和銀行賬戶，違反規(guī)定的官員可能面臨五年以下有期徒刑。法案還規(guī)定，擁有海外資產(chǎn)的上述人員在2013年6月1日之前要注銷其海外賬戶，轉(zhuǎn)讓其不動(dòng)產(chǎn)，并規(guī)定只有在脫離公職三年之后方可在國(guó)外開設(shè)賬戶或購(gòu)買不動(dòng)產(chǎn)。

　　由此可見，在“裸官”治理中，中國(guó)與俄羅斯主要存在以下差別：

　　其一，對(duì)主體的規(guī)范。俄羅斯的有關(guān)法案中，“裸官”的主體界定為：各級(jí)公務(wù)員、軍人。一般而言，中國(guó)對(duì)“裸官”的級(jí)別限制在處級(jí)以上。

　　其二，對(duì)客觀行為的規(guī)范。俄羅斯的法案規(guī)定，各級(jí)公務(wù)員、軍人及其配偶和未成年子女在外國(guó)境內(nèi)的外國(guó)銀行擁有或開設(shè)賬戶，在國(guó)外擁有或購(gòu)置不動(dòng)產(chǎn)，購(gòu)買或持有外國(guó)公司的有價(jià)證券等行為均屬于禁止的范圍。但依據(jù)中國(guó)目前的規(guī)范，官員海外財(cái)產(chǎn)雖屬于需要登記的范圍，但并未明確禁止的范圍和原則。

　　其三，行為責(zé)任的規(guī)定。俄羅斯法案規(guī)定，符合“裸官”構(gòu)成要件，將被課以500萬(wàn)- 1000萬(wàn)盧布的罰款，或被判處五年以下有期徒刑，并在最多三年之內(nèi)不得擔(dān)任公職。而目前在中國(guó)，并沒(méi)有明確的責(zé)任規(guī)范。

　　俄羅斯上述法案，無(wú)論在概念外延、構(gòu)成要件和課刑等方面，均為打擊“裸官”開創(chuàng)了刑法規(guī)范的先河。據(jù)該俄羅斯國(guó)家杜馬制憲和國(guó)家委員會(huì)第一副主席維亞切斯拉夫·雷薩科說(shuō)，官員“原則上不應(yīng)擁有海外賬戶和資產(chǎn)……不允許一條腿在俄羅斯，另一條腿在國(guó)外，這是不對(duì)的”。若借鑒俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)，“裸官”概念的官方化，應(yīng)成為構(gòu)建腐敗預(yù)防體系的重要內(nèi)容。

　　不論如何，在立體的反腐措施中，對(duì)“裸官”構(gòu)成條件、性質(zhì)、特征和分類，以及對(duì)“裸官”的矯正、補(bǔ)救和處理，應(yīng)提上議事日程?！奥愎佟备拍畈粦?yīng)當(dāng)繼續(xù)隱于文件之中，而應(yīng)當(dāng)公開化，以便于更大范圍內(nèi)的監(jiān)督。

　　官方還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深入對(duì)官員財(cái)產(chǎn)和子女是否境外就業(yè)、定居的調(diào)查和統(tǒng)計(jì)，并適時(shí)做出頂層設(shè)計(jì)，對(duì)拒不糾正和客觀不能做出改正的此類官員的職務(wù)和行動(dòng)給以合理的制度安排。只有這樣，才能讓無(wú)“外逃”之主觀準(zhǔn)備的“裸官”及時(shí)矯正其行為，安心于本職工作，以利于吏治之穩(wěn)定；也能最大程度和范圍內(nèi)掌控主客觀具備“外逃”特征的“裸官”動(dòng)向，并適時(shí)采取措施。

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