評(píng)論：美情報(bào)機(jī)構(gòu)如何成為“民主盲區(qū)”？

　　■ 西洋鏡

　　美國(guó)“棱鏡”項(xiàng)目的曝光，引發(fā)廣泛爭(zhēng)議。由于得到了立法、司法部門(mén)的授權(quán)，因此單從法律程序上說(shuō)，“棱鏡”毫無(wú)問(wèn)題。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)集中在更深入層面上。其中一個(gè)問(wèn)題是：安全、情報(bào)部門(mén)等必然隱于幕后的政府機(jī)構(gòu)，及其種種秘密活動(dòng)，如何能夠納入民主政治的框架之中，接受公眾的授權(quán)與問(wèn)責(zé)？

　　國(guó)家安全讓民主走開(kāi)？

　　有人認(rèn)為，民主政府必須盡可能地向公眾開(kāi)放透明，所以國(guó)安局在制定“棱鏡”計(jì)劃前，應(yīng)當(dāng)將細(xì)節(jié)公之于眾，經(jīng)過(guò)充分討論之后再做決定。但問(wèn)題在于，監(jiān)控的效力極大地依賴(lài)于其保密程度。倘若恐怖分子明知安全部門(mén)將會(huì)監(jiān)控電郵與社交網(wǎng)站，自然要改弦更張轉(zhuǎn)向別的通訊方式。這樣一來(lái)，監(jiān)控項(xiàng)目也就失去其意義了。

　　但如果公眾對(duì)監(jiān)控項(xiàng)目的細(xì)節(jié)不知情，便無(wú)法對(duì)項(xiàng)目的效益與危害、行政部門(mén)是否濫用權(quán)力做出任何判斷與問(wèn)責(zé)。日前國(guó)安局長(zhǎng)凱思·亞歷山大在為“棱鏡”辯護(hù)時(shí)，聲稱(chēng)該項(xiàng)目迄今至少阻止了50次恐怖襲擊。哪50次？對(duì)不起，國(guó)家機(jī)密，無(wú)可奉告。當(dāng)然，沒(méi)有證據(jù)表明亞歷山大是信口開(kāi)河，但同樣也沒(méi)有證據(jù)表明他值得信賴(lài)——因?yàn)樗匈Y料都鎖在機(jī)密檔案柜里。

　　從理論上說(shuō)，公眾并不是沒(méi)有可能獲得這些信息。根據(jù)美國(guó)《信息自由法案》，公民可以提請(qǐng)法院對(duì)某項(xiàng)政府機(jī)密進(jìn)行審查，以決定其是否能夠公開(kāi)。但在實(shí)踐中，法院往往會(huì)聽(tīng)從行政部門(mén)的意見(jiàn)。

　　美國(guó)公眾了解秘密機(jī)構(gòu)活動(dòng)的另一途徑是等待相關(guān)信息的解密，但這樣做過(guò)于被動(dòng)。倘若即將解密的資料中包含了非法活動(dòng)證據(jù)，秘密機(jī)構(gòu)的相關(guān)人員完全可以破壞證據(jù)。1972年，在聯(lián)邦調(diào)查局長(zhǎng)交椅上一坐三十多年的埃德加·胡佛去世時(shí)，其秘書(shū)海倫·甘迪便連夜將重要檔案全部銷(xiāo)毀。而即便檔案得到完整保存，由于越是機(jī)密的文檔保密年限越長(zhǎng)，等到解密時(shí)早已物是人非，公眾想要問(wèn)責(zé)也無(wú)從問(wèn)起了。

　　無(wú)效的三權(quán)制衡？

　　公眾無(wú)法對(duì)政府秘密機(jī)構(gòu)的活動(dòng)及時(shí)知情。很自然地，人們會(huì)試圖利用權(quán)力間的分立與制衡，由立法、司法部門(mén)來(lái)審查和約束行政部門(mén)下屬的秘密機(jī)構(gòu)。

　　某些時(shí)候，國(guó)會(huì)介入確能制約秘密機(jī)構(gòu)的濫權(quán)。1975年，受到海倫·甘迪銷(xiāo)毀聯(lián)邦調(diào)查局文件案與水門(mén)事件丑聞的連續(xù)刺激，參議院成立了丘奇委員會(huì)，對(duì)國(guó)安局、聯(lián)邦調(diào)查局、中情局進(jìn)行集中調(diào)查，叫停了若干非法秘密項(xiàng)目，并促成了《陽(yáng)光政府法案》、《外國(guó)情報(bào)監(jiān)控法案》等一系列立法。此后丘奇委員會(huì)演變?yōu)閰⒆h院情報(bào)特別委員會(huì)，旨在對(duì)情報(bào)系統(tǒng)進(jìn)行日常監(jiān)督。

　　但日常監(jiān)督往往成效不彰。行政部門(mén)控制著秘密機(jī)構(gòu)的日常工作，很容易對(duì)國(guó)會(huì)議員接觸到的信息加以篩選和操縱。共和黨參議員蘇珊·柯林斯是參議院情報(bào)特別委員會(huì)委員，但“棱鏡”曝光后她卻表示，自己雖然每月都會(huì)收到一份來(lái)自情報(bào)部門(mén)的簡(jiǎn)報(bào)，但其中并不包含任何具體項(xiàng)目信息，所以她也不知道“棱鏡”的存在。

　　在理論上，美國(guó)國(guó)會(huì)議員隨時(shí)可以查看相關(guān)項(xiàng)目的詳細(xì)機(jī)密報(bào)告——但首先總得知道這些項(xiàng)目的存在吧。其次，議員在查看機(jī)密報(bào)告時(shí)，不得攜帶通訊工具、可以做筆記但不得帶走、事后也不得向助手談起相關(guān)內(nèi)容。結(jié)果大部分議員在投票表決涉及國(guó)家安全的法律時(shí)其實(shí)是糊里糊涂。

　　美國(guó)司法部門(mén)對(duì)秘密機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)來(lái)自1978年《外國(guó)情報(bào)監(jiān)控法案》，由一個(gè)專(zhuān)門(mén)的情報(bào)法院來(lái)審查國(guó)安局與聯(lián)邦調(diào)查局在國(guó)內(nèi)的監(jiān)控活動(dòng)。但自成立以來(lái)，該法院對(duì)數(shù)以萬(wàn)計(jì)的監(jiān)控申請(qǐng)頒發(fā)了許可令，卻只拒絕了11例申請(qǐng)。

　　由于其涉及事項(xiàng)的敏感性，這個(gè)法院同樣是一個(gè)秘密機(jī)構(gòu)，其庭審不對(duì)公眾開(kāi)放，法庭記錄被列為機(jī)密，只公布提交與批準(zhǔn)的監(jiān)控申請(qǐng)總數(shù)。所以公眾無(wú)從得知法院對(duì)監(jiān)控申請(qǐng)的批準(zhǔn)究竟是理由充分，還是敷衍塞責(zé)。

　　民主政治新課題

　　從歷史上看，公眾(甚至國(guó)會(huì))對(duì)政府秘密機(jī)構(gòu)活動(dòng)的及時(shí)了解往往來(lái)自?xún)?nèi)部人士的爆料。最著名的莫過(guò)于1971年丹尼爾·艾爾斯伯格將政府在越南問(wèn)題上犯下的一連串政策失誤泄露給媒體，促成越戰(zhàn)終結(jié)。最近幾年，又有羅素·泰斯對(duì)“恐怖分子監(jiān)控計(jì)劃”非法竊聽(tīng)的檢舉，布拉德利·曼寧將大量外交機(jī)密檔案泄露給“維基解密”，以及本次斯諾登對(duì)“棱鏡”的曝光。

　　內(nèi)部人員爆料秘密檔案的做法并非毫無(wú)爭(zhēng)議。畢竟對(duì)國(guó)家機(jī)密的曝光有可能造成政府在外交、反恐等方面的失敗，從而間接損害到公共利益。出于這個(gè)原因，秘密爆料人無(wú)法在法律上得到與其他檢舉人同等的保護(hù)?！稒z舉人保護(hù)法案》規(guī)定，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)不得對(duì)檢舉政府不當(dāng)行為的雇員施行打擊報(bào)復(fù)。但該法案同時(shí)規(guī)定，國(guó)安局、中情局、聯(lián)邦調(diào)查局、國(guó)防情報(bào)局這些秘密機(jī)構(gòu)的工作人員并不在保護(hù)范圍之內(nèi)。秘密爆料人往往會(huì)面臨相當(dāng)嚴(yán)重的刑事指控。

　　爆料人面臨的制度壓力與法律風(fēng)險(xiǎn)，意味著民主政治必須在制度之外為其提供合理的動(dòng)機(jī)資源，使得通過(guò)內(nèi)部爆料來(lái)平衡秘密機(jī)構(gòu)權(quán)力的做法成為一種可持續(xù)機(jī)制。這就意味著，民主政治不但需要關(guān)心制度建設(shè)，還需要重視民主生活中作為動(dòng)機(jī)資源的公民美德(如榮譽(yù)感、合理慎思的能力、對(duì)自由的重視與對(duì)權(quán)力濫用的警惕等)以及公共文化的支持。只有當(dāng)公眾清晰地意識(shí)到秘密機(jī)構(gòu)濫權(quán)的巨大威脅與爆料者所面臨的困難抉擇，并對(duì)后者體現(xiàn)出充分的理解與聲援時(shí)，公權(quán)力在秘密機(jī)構(gòu)領(lǐng)域?qū)€(gè)體的威壓才能得到制衡。

　　□林垚 旅美學(xué)者